2025年全国两会上，国务院总理李强在作政府工作报告时指出，推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局。发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。
　　推进新型城镇化战略历来备受关注，特别是如何更好解决超大特大城市发展方式转型问题。此前，全国22座超大特大城市国土空间总体规划（2021—2035年）（以下简称“2035总规”）已全部获批，成为指导位居城镇体系“金字塔”塔尖的城市未来十年高质量发展的行动指南。
　　2025年政府工作报告定调新型城镇化战略行动计划，有哪些亮点？在“多规合一”背景下，如何以系统思维提升超大特大城市现代化治理水平？如何通过建设现代化都市圈，解决“大城市病”问题并带动周边中小城市协调发展？对此，《中国经营报》记者日前专访了中国国土经济学会理事长肖金成，就相关话题进行了详细解读。
　　既要“抓大”也不能“放小”
　　《中国经营报》：2025年政府工作报告指出，推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局，并以较长篇幅阐述如何深入实施新型城镇化战略行动。相关阐述有哪些亮点和特色？
　　肖金成：2025年政府工作报告对深入实施新型城镇化战略行动的表述十分准确，文字简洁、逻辑清晰。报告指出，要形成科学、合理的城镇体系，提升超大特大城市现代化治理水平。需要这些城市推动产业结构转型升级，大力发展新质生产力，提高城市的现代管理和服务水平，进而提升超大特大城市在都市圈、城市群中的辐射力、带动力和影响力。
　　城镇化是现代化的必由之路，我国明确提出深入实施以人为本的新型城镇化战略。2024年7月28日，国务院印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，并提出了明确的发展目标，把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，同时构建科学合理的城镇格局，推动城乡融合、区域协调发展。经过五年努力，也就是到2030年，常住人口城镇化率提升至接近70%的水平。
　　2025年政府工作报告在总结2024年工作时提出，出台新型城镇化战略五年行动计划，扎实推进城市更新，常住人口城镇化率提高到67%。按照目前城镇化发展情况和目标，未来五年我国常住人口城镇化水平将继续提升大约3个百分点。
　　2025年政府工作报告也就“推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局”工作作了重点部署，特别提出发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。
　　应该说，在实施新型城镇化战略、提升常住人口城镇化率过程中，既要“抓大”也不能“放小”，在大力发展城市群、都市圈、超大特大城市等新型城镇化骨干力量的同时，也兼顾大中小城市和小城镇协调发展，特别是县城和小城镇的经济发展，有助于农业转移人口就近城镇化。
　　城市定位力求务实准确
　　《中国经营报》：此前，随着国务院批复武汉市2035总规，全国22座超大特大城市2035总规已全部获批，因地制宜明确了各城市不同的发展定位，成为指导未来10年城市高质量发展的行动指南。这体现出怎样的政策导向？有哪些新的变化？
　　肖金成：从陆续批复的2035总规来看，既给出了各城市的定位，也结合区域协调发展的战略格局，提出了具体发展要求。例如，武汉市要主动融入共建“一带一路”，深度参与长江经济带高质量发展，带动中部地区加快崛起，推进长江中游城市群联动发展，加强武汉都市圈区域协同发展。杭州市2035总规也明确提出，要加强杭州都市圈的区域协同。
　　这也说明，城市的定位需要更加务实、准确，前边一定要有相应的定语，在城市所处的某一个区域范围进行定位，比如武汉市是“中部地区的中心城市”，杭州市是“东部地区重要的中心城市”。
　　从政策导向来看，超大特大城市在提升现代化治理水平的同时，也要瘦身健体，更好防治“大城市病”。城市并不是越大越好，而是要提高精细化发展水平，将劳动密集型产业通过合理方式疏解出去。另外，在全国新出生人口减少的背景下，人口向大城市集聚的势头会有所减弱，国家也不鼓励人口向大城市过度集聚。
　　目前，我国大城市的人口很多、占地面积也很大，“摊大饼”的倾向很严重。国家提倡集约发展，强调内涵式发展，城市发展不能占用太多土地，所以2035总规的一大亮点就是将城市开发边界作了明确界定，对优化国土空间发展格局具有重要作用。
　　2035总规还强调“多规合一”，一张蓝图绘到底。在过去，各项规划之间存在缺乏衔接、效率不高、相互冲突等问题。根据要求，城市开发边界内的增量空间要强化全面统筹，防止粗放扩张，避免增量空间无序低效。
　　当然，“多规合一”也不是将所有规划都合到一起，目前主要是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、交通规划和环保规划“多规合一”。
　　国土空间规划对“三区三线”（城镇、农业、生态空间和城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）进行明确划分，以便对国土空间进行用途管制，统筹好生产、生活、生态和安全需求，优化国土空间发展格局。
　　解决大城市“虹吸效应”问题
　　《中国经营报》：新一轮总规在对城市定位进行动态调整的同时，还强调“全域统筹”、集约高效发展，要求重视高质量发展和区域协调。这对于解决部分城市因资源、人口过度集中导致的“大城市病”有哪些作用？在提升超大特大城市现代化治理水平方面有哪些好的建议？
　　肖金成：实施区域协调发展战略，最重要的是建立合理有效的体制机制。从我国区域经济发展特点来看，中心城市和城市群等优势区域具有较高的资源要素配置效率和比较大的发展活力，是经济增长的动力源。
　　要解决大城市的“虹吸效应”问题。过去，周边地区的经济要素往往被吸引到大城市去，周边城市的发展受到不同程度的影响。现在，国土空间规划确定了城市开发边界，城市不能无限扩展，不再“摊大饼”，有利于推动产业结构转型升级，将“虹吸效应”转变为“辐射效应”。
　　规划建设都市圈是防止城市“摊大饼”破解“大城市病”的有效手段。都市圈规划从本质上看是要加强核心城市的辐射、带动作用，把产业链延伸到周边地区，通过完善交通体系进行有效联通，进而推动都市圈同城化。
　　2025年政府工作报告还强调，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用，推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。这些都是2025年区域发展的行动指南。
（文章来源：中国经营报）